一、立法的必要性和緊迫性

　　1．加強對注冊稅務師管理、發揮注冊稅務師在市場經濟中的涉稅服務和鑒證作用的需要。

　　我國注冊稅務師行業隨著社會主義市場經濟體制的建立而逐步發展和壯大，已經成為促進納稅人依法誠信納稅、推動我國社會主義稅收事業發展的一支重要力量。注冊稅務師行業起步晚，但是發展快，目前已初具規模，從業人員的執業素質、服務質量正不斷提高。從1998年實行注冊稅務師資格全國統考，至2006年9月，取得注冊稅務師資格的人員已超過7萬人；經審批成立的稅務師事務所已達3082個，從業人員近10萬人，其中執業注冊稅務師2.4萬多人。通過教育培訓和實踐磨煉，注冊稅務師隊伍堅持依法執業、誠信服務、嚴格自律和規范發展、優質高效執業，得到了政府和社會的贊譽和認可。隨著經濟的發展，該行業的業務范圍出現了很大的擴展空間，其服務對象逐漸從納稅人擴大到司法部門、稅務機關和政府其他機構，行業從業人員的素質和能力需要相應跟進，這就需要制定權威和系統的行業制度規范，為規范和促進行業發展提供基本的制度基礎。

　　注冊稅務師行業的健康發展，離不開適度和有效的監管，相關監管制度也需要跟進和到位，以便明確行業法定地位，并為設定行政許可提供法定依據。為了貫徹《行政許可法》，注冊稅務師行業在沒有行業立法的情況下，改變了監管方式，如取消考前培訓審批、注冊稅務師注冊登記審批、稅務師事務所變更注銷審批等事項，改為備案管理。但是涉及社會公益、需要專業技能和特殊知識要求的專業人員的從業資格，需要通過設定行政許可事項的方式進行有效管理。因此，有必要根據《行政許可法》規定，通過國務院相關條例的明確，給注冊稅務師行業的行政監管提供法定依據。

　　此外，《行政許可法》實施后，國務院進行了行政審批制度改革，取消了69個涉稅審批項目，其中涉及稅收征管的有66項，在取消上述行政審批之后，如何借助于涉稅中介的力量，進行有效監管，也需要通過注冊稅務師行業立法予以明確。

　　2．保障國家稅收利益和促進國家經濟發展的需要。

　　實踐證明，注冊稅務師行業的規范發展和業務創新，有利于保護國家的稅收利益，有利于降低稅收征納成本，有利于提高征管的質量和效益，有利于維護國家經濟秩序。進入21世紀以來，我國稅收收入以每年5000億元的速度增長，為注冊稅務師擴展業務提供了越來越廣闊的空間。注冊稅務師在國家財政收入增長過程中也發揮著日益重要的作用。據不完全統計，2002年全國通過稅務師事務所對企業納稅申報進行審核，凈調增應納稅額40億元；2003年調增60.5億元。2004年，對全國20個地區的統計結果顯示，稅務師事務所共審核8.6萬戶企業，調增應納稅額100多億元，同時調減應納稅額12.85億元。出臺相關條例，進一步規范注冊稅務師及事務所的行為，對于國家稅收乃至整個經濟發展，都有重要意義。

　　3．保護納稅人利益的需要。

　　注冊稅務師的專業化代理服務，不僅有利于提高征管效率，也有利于維護納稅人的合法權益；涉稅鑒證和各種信息服務有助于稅務機關與納稅人之間的聯系溝通，這對于構建和諧的稅收環境、培養納稅人的自覺和依法納稅意識，有重要促進作用。同時，隨著經濟發展，社會對注冊稅務師專業服務的需求也不斷增長。很多企業越來越把注冊稅務師和事務所作為他們的“好參謀和好拐棍”，這些功能的進一步發揮需要法律法規對該行業的發展予以適當的規劃和引導。

　　4．適應國際經濟交往和履行入世后開放服務市場承諾的要求。

　　世界上稅制完善的發達國家和很多發展中國家都先后建立了注冊稅務師制度，相關從業人員在稅收征管中發揮了重要作用。隨著世界經濟的全球化發展，我國專業化注冊稅務師隊伍必須進一步提高業務能力，才能滿足“走出去和引進來”、促進跨國經濟交往的需要。此外，注冊稅務師行業市場準入條件和執業規則的明確和細化，也是我國履行加入世界貿易組織時承諾開放注冊會計師和注冊稅務師等中介服務市場的必然要求。

　　二、需要解決的主要問題

　　1．行業的獨立地位及其權利保障。

　　注冊稅務師無論是個人還是群體，都只服從于法律。它必須獨立于納稅人和稅務機關，客觀、公正、獨立、守法地進行相關活動。這種角色定位，有助于注冊稅務師更好地進行雙向服務，履行其基本職能。

　　2．法定業務范圍的明確和與其他行業執業項目的區分。

　　現代社會的中介服務日益突出專業化分工和效率。因此，應該關注注冊稅務師業務范圍的專業性，防止與其他行業在業務上交叉和模糊。未來的法律法規應該明確注冊稅務師執業人員和機構專屬的業務范圍，同時根據其能力和特點，明確必要的兼營業務范圍。對屬于注冊稅務師的法定業務，其他行業和機構不得進入，以保障相關事項的專業性，同時便于有效監管。注冊稅務師的法定業務主要應包括：涉稅鑒證、代開增值稅發票等。兼營業務主要是有關咨詢、建賬、籌劃等對專業性稅收知識背景和技能要求并不苛刻的事項。法定業務必須通過向主管機關申請，由其以行政許可的方式予以核定；兼營業務可以采取備案的方式管理。

　　3．行政監管。

　　注冊稅務師與稅務機關的關系，應該是各自獨立的。與此同時，稅務機關對注冊稅務師以及事務所和行業協會的活動進行有效的指導和監督。注冊稅務師及其事務所和行業協會，應該接受稅務機關的監管。稅務部門內部設立專門的管理機構，負責對注冊稅務師行業以及從業人員和機構的管理，其職權包括核準許可權、監督檢查權、調查權、查詢權、必要的強制措施權、行政處罰權和司法建議權等。

　　4．行業自律和規范化發展。

　　社會中間層的自律管理往往更直接和容易獲得被管理者的服從，而且有助于監管部門政策的落實和促進各方的信息溝通。應該加強注冊稅務師行業的自律管理，適當賦予行業協會必要的管理權力，協助稅務機關做好有關工作，發揮社會中間層的獨特作用。

　　對注冊稅務師行業的監管，除了規范其業務依法進行外，還應該引導其有序競爭，防止和制止不正當競爭，保障該行業的健康和可持續發展。同時，發揮公告制度的特殊優勢，在資質評級和違規違法行為披露方面，多加以制度創新。

　　三、立法工作的可行性論證及安排建議

　　1．可行性論證。

　　從實踐基礎來看，注冊稅務師行業已經初具規模，并且具有更廣闊的發展前景。稅務機關對該行業的管理也具備一定的機構設置、人才儲備和管理經驗。這兩個方面為相關立法提供了實踐支撐和實施載體。此前有關注冊稅務師管理和行業自律、各類各層次的部門規章、管理辦法，也是立法的實踐基礎。

　　此外，注冊稅務師的從業人員和行業協會對立法非常擁護和支持，在信息資料和決策建議方面全面配合；北京大學等高校的專家學者，也已參與到本次立法的論證和調查研究等事項中。

　　2．立法安排的建議。

　　鑒于注冊稅務師行業生存發展和對其強化規范的緊迫需要，保障國家稅收利益和納稅人合法權益，并促進國家稅收法治和和諧征納關系的建立，有必要加快《注冊稅務師條例》的立法進度。建議將《注冊稅務師條例》列入國務院2007年立法規劃二檔項目中。力爭用1年～2年時間完成主要制度的論證和設計，并制定出《條例》建議稿，報送國務院法制辦決策參考，隨后進入相關審議。